Debattartikel i SvD 18 augusti 2015: ”Privat samverkan kostar mer”

18 augusti 2015

Offentliga infrastrukturinvesteringar och kapitalstockens storlek, den samlade mängden av till exempel vägar och järnvägar, är av stor betydelse för samhällets utveckling och tillväxtförutsättningar.

Behovet av infrastruktursatsningar och hur de kan finansieras diskuteras flitigt, såväl bland ekonomer som bland politiker. Det gäller framför allt inför budgetförhandlingarna och kommande infrastrukturproposition. I debatten har alternativa finansieringslösningar diskuterats vilket är naturligt givet till exempel det relativt strama budgetläget. Investeringarnas omfattning bör i första hand vägledas av den samlade samhällsnyttan i förhållande till kostnaden. Om nyttan överstiger kostnaden bör investeringen genomföras.

Eftersom det är skattebetalarna som ska bära kostnaden för investeringen är det viktigt att det är tydligt vilka för- och nackdelar som följer av olika sätt att finansiera en investering. Det gäller i hög grad det som kallas Offentlig Privat Samverkan (OPS) som förekommer i diskussioner och som lyfts fram som en möjlighet att öka effektiviteten i projekt liksom att bidra till att investeringar kan bli av trots stramt budgetläge.

De kanske mest kända exemplen på OPS i Sverige är Arlandabanan som byggdes under 1990-talet samt det aktuella bygget av Karolinska sjukhuset. Det finns starka skäl att höja ett varningens finger, framför allt utifrån följderna för kostnader för skattebetalarna och förutsättningarna överlag för god ordning i statens finanser.

I Sverige är den traditionella och helt dominerande finansieringsmodellen för infrastrukturinvesteringar att de löpande investeringskostnaderna tillförs från den statliga budgeten. Detta är huvudprincipen som gäller alla utgifter. Riksdagen ges full insyn och kan överblicka kostnaderna. Denna transparens skapar en tydlighet som underlättar uppföljning och kontroll. Det möjliggör även för en korrekt prioriteringsordning mellan olika utgifter generellt men också för att avgöra vilken tyngdpunkt budgeten ska ha utifrån vilka ekonomiskpolitiska överväganden som kan behöva göras vid olika tidpunkter.

Det är dock möjligt att göra undantag från denna huvudprincip för att i stället använda alternativa finansieringsformer. Det är i detta sammanhang som bland annat OPS diskuterats. OPS innebär ett helhetsåtagande att projektera, bygga och långsiktigt underhålla investeringen, något som väntas leda till effektivitetsvinster. Den privata sektorn står därtill för hela eller delar av finansieringen. OPS-bolaget ersätts till exempel genom att staten betalar en årlig avgift över en längre period eller att OPS-bolaget ges rätt att ta ut brukaravgifter, alternativt en kombination av båda dessa ersättningsformer.

Argumenten som lyfts fram är de effektivitetsvinster som väntas uppstå om det ansvariga företaget tar finansiell risk i kombination med att det ges en hög grad av frihet i att utforma lösningar som tar hänsyn till hela livscykeln i ett projekt. Den som får i uppgift att både bygga och under en längre period underhålla exempelvis en ny väg har goda skäl att använda material och byggmetoder som håller nere de långsiktiga kostnaderna för vägen givet att eventuella merkostnader bärs av företaget.

Det är emellertid inslaget av privat finansiering i OPS som skiljer det åt jämfört med andra entreprenadformer och gör att infrastrukturprojekt riskerar att bli markant dyrare jämfört med om staten själv finansierar. Det går nämligen inte att komma ifrån att staten alltid lånar billigast. Förutom att OPS-företaget betalar ett påslag för att låna pengar jämfört med staten, har bolaget samtidigt ett avkastningskrav på det egna kapitalet som ytterligare driver upp kostnaden för beställaren - staten.

Det hela kan illustreras med ett enkelt räkneexempel. Anta ett OPS-projekt med en avtalstid på 25 år. Investeringskostnaden är 10 miljarder kronor, varav 1 miljard finansieras med eget kapital och resterande 9 miljarder med lån. Lånen amorteras linjärt och räntepåslaget, skillnaden mellan räntan på lånet och statens upplåningskostnad, antas vara 2,5 procentenheter. Avkastningskravet på det egna kapitalet antas vara 12 procent. I exemplet resulterar den privata finansieringen i en merkostnad på närmare 5 miljarder eller cirka 40 procent under projekttiden, jämfört med om staten hade stått för finansieringen. De huvudsakliga förklaringarna är den lägre kreditvärdigheten i projektföretaget, behovet av en lång löptid på lånen, samt avkastningskravet på det egna kapitalet.

Räkneexemplet synliggör att den privata finansieringen behöver bidra med en stor förstärkning av de effektivitetsvinster som väntas av utförarens helhetsåtagande för att överstiga den ökade kostnaden.

OPS framhålls ibland även som en möjlighet för infrastruktursatsningar att i större utsträckning bli av i och med att utgifter kan skjutas på framtiden och det aktuella budgetutrymmet därmed framstår som större än vad det annars hade varit. Detta bygger delvis på en felsyn. För det första måste, förr eller senare, detta betalas, det vill säga ett framtida budgetutrymme måste tas i anspråk, andra utgifter trängs då ut. För det andra kan investeringar finansieras genom lån i Riksgälden som sedan avbetalas med årliga anslag över en längre period. Ur den synvinkeln behövs inte dyr privat finansiering.

För det tredje kan riksdagen inom ramarna för det finanspolitiska ramverket besluta om att höja det så kallade utgiftstaket för att möjliggöra ökade infrastruktursatsningar utan att andra utgifter trängs ut. Det är med andra ord politiska beslut som sätter gränserna - inte finansieringsformen. Och det är precis på det sättet det bör fungera.

Erfarenheterna pekar överlag dessutom på att det kan vara svårt att i förväg ha en tydlig bild av följderna av de komplicerade avtal som staten och det ansvariga OPS-företaget måste ingå. I rapporteringen kring bygget av nya Karolinska Sjukhuset i Stockholm finns inslag som kan vara exempel på detta. Det finns även internationella erfarenheter som visar på problem. Bland annat har Portugal och Storbritannien under långa perioder använt sig av OPS. Problem har gjort att dessa länder och internationella organisationer som IMF, ECB och EU delvis reviderat synen på OPS.

Slutsatsen är att OPS riskerar att bli ett dyrt alternativ för staten och skattebetalarna. Ansvaret för att visa att OPS kan vara att föredra för vissa infrastrukturprojekt vilar därmed tungt på dem som förespråkar en sådan lösning.

Hans Lindblad
Riksgäldsdirektör

SvD Brännpunkt: ”Privat samverkan kostar mer”

Instruktion till beräkningsexemplet i artikeln, pdf